Leonardo Badea (BNR): Evaluarea eficienței politicilor publice: între nevoia unor indicatori complementari PIB și actualitatea principiului „vălului ignoranței” dezvoltat de Rawls

0
573

Cred că una dintre cele mai importante teme de cercetare și dezbatere
academică privind politicile publice este cea referitoare la scopul final
al acestora. Din păcate, această discuție de maximă utilitate tocmai pentru
publicul larg și pentru decidenții de politici, care se află la baza
înțelegerii implicațiilor contractului social (și îndrăznesc să spun chiar
a obligațiilor ce decurg din acesta, pentru ambele părți), este mult prea
puțin prezentă în spațiul public și în mediile de comunicare.

Majoritatea economiștilor tind să se concentreze pe ideea de maximizare a
bunăstării sociale, având în vedere o distribuție existentă a resurselor.
Dar, cel mai adesea, interesul lor se canalizează către eficiența economică
a variantelor alternative de acțiune, lăsând discuțiile cu privire la
egalitate, redistribuire sau libertatea de a alege, în zona confruntării
politice. Cu toate acestea, în orice dezbatere actuală privind politicile
economice, devine astăzi aproape imposibil să mai separăm eficiența
economică de obiectivele privind echitatea socială, pentru că cele mai
multe (posibile) ajustări ale politicilor publice implică, din păcate,
câștigători și perdanți în rândul membrilor societății.

Chiar dacă deja de mai mulți ani discuția privind modalitatea de apreciere
a succesului sau a eșecului oricăreia dintre politicile publice a devenit
mai diversificată, în practică, cel mai obișnuit mijloc sau indicator
folosit în acest scop rămâne analiza dinamicii creșterii economice, mai
exact rata de creștere a PIB-ului real. Aceasta este o soluție comodă dar
care pierde din vedere foarte multe aspecte importante pentru societatea
modernă și complexă în care trăim, pentru care creșterea PIB-ului real nu
este o măsură atât de relevantă din perspectiva creșterii bunăstării
sociale. Economiștii știu și recunosc asta de foarte mult timp, ceea ce
însă nu îi împiedică să folosească dinamica PIB real ca prescurtare
convenabilă, deși evident profund imperfectă.

Interesul inițial al guvernelor în economie, în secolul al XVIII-lea și mai
devreme, era capacitatea lor de a percepe taxe sau de a împrumuta bani
pentru a finanța cheltuielile militare. De-a lungul timpului, pe măsură ce
economia s-a industrializat și sfera activității guvernamentale s-a lărgit,
obiectivele s-au schimbat considerabil. Dezbaterea cu privire la ce ar
trebui să urmărească guvernele a fost una de lungă durată și continuă să
persiste, deși în prezent balanța începe să încline în cu totul altă
direcție. Totuși, întrebarea rămâne valabilă: este importantă doar
creșterea economică măsurată prin creșterea PIB-ului sau sunt, în schimb,
mai importante (sau măcar în egală măsură importante) bunăstarea
cetățenilor și bunăstarea socială agregată?

Așa cum menționam, în teorie este acceptat de economiști că PIB-ul nu este
o măsură ideală a bunăstării sociale. Criticii subliniază că include
rezultatele unor activități considerate a avea conotații negative sau ca
fiind consecința unor evoluții negative, de exemplu, producția de arme sau
reconstrucția după un dezastru natural. Simon Kuznets, numit adesea
„părintele PIB”, a  susținut și el excluderea acestora dar și a altora
precum producția și cheltuielile cu publicitatea. Este important că PIB-ul
nu include costurile externalităților precum poluarea sau pierderea
biodiversității. Tot mai multe voci reprezentative ale societății contestă
astăzi statutul PIB-ului ca indicator de referință, din motive justificate
ce țin de neglijarea externalităților creșterii economice dezechilibrate
precum costurile de mediu, de adâncirea distribuției inegale a veniturilor
și a bogăției în majoritatea comunităților. Toate acestea sunt motive
pentru a suspecta că creșterea PIB-ului ar putea tinde să supraevalueze
creșterea bunăstării sociale.

Pe de altă parte, PIB include în principal activități ce implică
tranzacționarea (pe piață) la un anumit preț și, prin urmare, exclude
activități importante neplătite, precum îngrijirea copiilor sau a
persoanelor în vârstă la domiciliu sau voluntariatul. Dovezile din sondaje
cu privire la modul în care oamenii își folosesc timpul sugerează că, dacă
ar fi evaluate la ratele pieței, aceste activități considerate parte a
„economiei informale” ar crește considerabil dimensiunea percepută a
economiei. De asemenea, PIB-ul nu măsoară cu precizie beneficiile pentru
consumatori ale creației și inovației, deși acestea au un impact pozitiv
imens asupra bunăstării umane. Din aceste motive, PIB-ul poate subestima
îmbunătățirile în ceea ce privește bunăstarea socială.

Există și alte motive pentru a crede că PIB-ul are o utilitate din ce în ce
mai redusă în a măsura bunăstarea socială. El nu reușește să surprindă
varietatea tot mai mare de bunuri și servicii într-o economie modernă,
deoarece în calculul PIB contează mai degrabă numărul de articole decât
diversitatea lor. Un număr tot mai mare de produse, de la pantofi la
computere la medicamente, sunt personalizabile, dar valoarea pe care
oamenii o obțin din aceasta nu se reflectă deloc în statistici, chiar dacă
pentru economiști sunt deja clare de foarte multă vreme mecanismele de
substituibilitate și complementaritate și rolul pe care ele îl joacă în
funcționarea economiei.

De asemenea, statisticile utilizate în construcția PIB par să nu reușească
să surprindă pe deplin creșterea activităților digitale sau a
„imobilizărilor intangibile” în general. O parte a explicației pentru
aceasta constă în faptul că multe activități online nu au un preț de piață;
sunt gratuite pentru consumatori. De exemplu, blogurile, rețelele sociale
și site-urile web gratuite înlocuiesc media tradițională cu plată și, deși
o parte din activitate este măsurată în mod convențional (cum ar fi
consumul de energie electrică sau veniturile din publicitate), nu este clar
că valoarea pentru consumatori este reflectată în mod corespunzător. Din
contră, statisticile oficiale oferă estimări pentru creșterea activităților
digitale care par neverosimil de mici.

Aceste preocupări privind utilitatea PIB-ului ca indicator al succesului
sau al insuccesului politicilor statale au determinat apariția câtorva
abordări alternative, nu pentru a înlocui PIB, ci pentru a fi utilizate în
complementaritate.

Încă din 1990, Organizația Națiunilor Unite a inițiat calculul unui indice
al dezvoltării umane precum și publicarea anuală a unui raport detaliat de
analiză pe această temă. Indicele Dezvoltării Umane (IDU) este bazat pe
argumentul economistului Amartya Sen (1983), laureat al premiului Nobel,
care afirmă că ceea ce contează pentru dezvoltarea economică și socială
sunt „capacitățile” oamenilor. Prin aceasta se referă la controlul lor
asupra resurselor și aptitudinilor pentru a-și conduce viața așa cum și-ar
dori. Potrivit acestuia, măsurile convenționale ale venitului, cum ar fi
PIB-ul pe cap de locuitor, sunt relevante pentru evaluarea capacităților,
dar la fel sunt și distribuția veniturilor, educația, accesul la tehnologii
cheie precum electricitatea sau comunicațiile, sănătatea și longevitatea și
alți indicatori. IDU le combină și permite urmărirea progresului unei țări
în timp sau față de alte țări. Ca o paranteză, România se situa în anul
2019 pe locul 49 din 189 de țări și făcând parte totodată dintre cele 66 de
țări cu un nivel foarte ridicat de dezvoltare umană (pe primul loc se
clasează Norvegia).

De asemenea, institutele de statistică din multe țări, precum Marea
Britanie, Canada sau Noua Zeelandă, au început să publice seturi
trimestriale de statistici privind bunăstarea. În cazul Noii Zeelande, se
merge până acolo încât aceste instrumente pot fi calibrate diferit de către
vizitatorii paginilor de internet dedicate lor, devenind astfel instrumente
interactive adaptate pe deplin noilor tehnologii digitale și nevoilor
diferite de informare și evaluare ale societății. Pe de altă parte, Olanda
calcula încă din 1974 un indice al condițiilor de viață.

Considerând natura și implicațiile complexe ale temei, mai recent, unii
economiști au susținut luarea în considerare a unui întreg „tablou de bord”
de indicatori pentru ghidarea politicilor guvernamentale, mai degrabă decât
să încerce să se combine fiecare măsură de interes într-un singur indice.
Un factor catalizator în această direcție a fost raportul Comitetului
privind măsurarea performanței economice și progesului social, condus de un
alt laureat la premiului Nobel pentru economie, Joseph Stiglitz, din care
au mai făcut parte Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi și numeroși alți
economiști de prestigiu. Publicat în septembrie 2009, raportul a dat un nou
impuls mișcării internaționale a cadrelor universitare, societății civile
și a guvernelor de a construi și utiliza indicatori care reflectă o
concepție mai largă a bunăstării. Acesta a fost de acord cu necesitatea,
menționată mai sus, de a distinge activitatea economică actuală de
durabilitate. De asemenea, a concluzionat: „Deoarece nicio singură măsură
nu poate rezuma ceva la fel de complex precum bunăstarea membrilor
societății, sistemul nostru de măsurare trebuie să cuprindă o serie de
măsuri diferite.” Raportul a susținut că orice indicator unic , inclusiv
PIB-ul, neglijează alegerile și compromisurile importante implicate în
orice decizie de politică.

Raportul s-a dovedit foarte influent și a determinat o serie de organizații
internaționale și oficii naționale de statistică să dezvolte abordări mai
cuprinzătoare ale măsurării economiei și a bunăstării. Un exemplu important
este Better Life Index al OCDE care se bazează pe opt indici ai calității
vieții și trei indici ai condițiilor ce descriu situația curentă, dar și
patru dimensiuni ce privesc resursele pentru menținerea sau îmbunătățirea
acesteia în viitor (incluzând astfel și problematica necesității
conservării mediului). O abordare similară are și Eurostat, paleta de
indicatori privind bunăstarea socială fiind mult mai largă și mai
detaliată. Better Life Index este un set de indicatori sociali care măsoară
cum este viața în esență pentru indivizi, în dimensiuni care nu se reflectă
în datele privind PIB-ul unei țări. Tabloul de indici reprezintă o
contribuție, deși, uitându-ne la indicatorii sociali pe care îi
încorporează putem admite că încă omite unele aspecte importante, cum ar fi
de exemplu tratamentul egal al minorităților de orice fel, dificultatea de
a lua în considerare diferențele culturale, precum și dificultatea de a
defini în mod unanim acceptat conceptul de „satisfacție a vieții”. Forgeard
et al. (2011) fac o detaliată trecere în revistă a abordărilor privind
măsurarea bunăstării și concluzionează în sensul susținerii utilizării unui
tablou cu o paletă mai largă de indicatori.

Un aspect al bunăstării sociale devenit din ce în ce mai proeminent în
această dezbatere despre modul în care măsurăm progresul economic este
distribuția venitului. Astfel, discuțiile convenționale din mass-media și
politică tind să se concentreze mai puțin pe creșterea totală a PIB-ului,
de la apariția cărții Capitalul în secolul XXI. Anterior însă, distribuția
veniturilor a fost rareori luată în considerare. Cartea, împreună cu baza
de date online asociată cu distribuția veniturilor și a bogăției în multe
țări, oferă o bază pentru investigarea modului în care au fost împărțite
beneficiile creșterii economice. Ea demonstrează că, în multe țări, a
existat o creștere mare a inegalității veniturilor din jurul anilor 1980
și, în unele cazuri, chiar de mai devreme, de la nivelurile anilor 1920.

World Inequality Database prezintă diferențele dintre totalul veniturilor
cumulate de către persoanele aflate între primii 10% și cel cumulat de
persoanele aflate în a doua jumătate a distribuției. Datele disponibile
aici arată că în România diferența dintre veniturile cumulate de fiecare
dintre cele două categorii de persoane a crescut într-adevăr semnificativ
între 1980 și 2019. Această evoluție este prezentată mai jos la câteva
momente cheie de-a lungul acestei perioade:

1990: top 10%=25,68% vs. inferior 50%=27,09%

2000: top 10%=37,57% vs. inferior 50%=19,18%

2007: top 10%=45,04% vs. inferior 50%=14,17%

2019: top 10%=41,46% vs. inferior 50%=15,14%

Se observă că imediat după 1990 și până în 2007 inegalitatea veniturilor a
crescut dramatic. Între 2007 și 2019 situația s-a ameliorat, dar nu
semnificativ. Dacă facem o paralelă cu evoluția din aceeași perioadă
aferentă țărilor dezvoltate observăm totuși că lucrurile nu stau cu mult
diferit. Totodată, se remarcă și faptul că diferențele dintre țările bogate
și cele sărace au scăzut pe parcursul întregii perioade. În majoritatea
țărilor pe care le-am analizat, inegalitatea veniturilor a crescut în
perioada 1990-2019, cu diferența că în economiile de piață dezvoltate
inegalitatea era în 1990 deja mai mare în comparație cu România, iar
ulterior a crescut într-un ritm mult mai lent. Pentru România, tendința de
creștere a inegalității veniturilor a fost mai rapidă imediat după căderea
regimului comunist și până la declanșarea crizei financiare globale (2007).

Gândirea multor economiști despre efectul inegalității asupra bunăstării
sociale se bazează în parte pe teza lui John Rawls cu privire la „vălul
ignoranței”. Aceasta a fost una dintre teoriile principale dezvoltate de
renumitul filozof american în cartea sa „O teorie a justiției” (1971). El
s-a întrebat ce distribuție ar crede cineva că este corectă dacă nu ar
putea anticipa în ce categorie socială ar urma să se încadreze ulterior pe
parcursul (dacă hazardul și propriile alegeri îi vor conduce către un
viitor prosper financiar sau din contră vor eșua în sărăcie). Acest lucru
l-a determinat să susțină că politicile publice ar trebui să urmărească
maximizarea veniturilor celor mai sărace (defavorizate) persoane –
principiul „maximin”. Rawls recunoaște că inegalitățile sunt naturale și
sunt necesare în societate, dar consideră că unele inegalități sunt drepte,
iar altele nu. Potrivit scrierilor sale, inegalitățile justificate sunt
cele care rezultă din munca și eforturile proprii ale indivizilor. Din
această perspectivă, Rawls are o abordare diferită comparativ cu unii
adepți ai curentului libertarian (de exemplu Robert Nozick, 1974) care
argumentează că nu există inegalități nedrepte: ești acolo unde ești în
viață din cauza deciziilor pe care le iei și depinde doar de tine să te
schimbi și să atingi un statut mai bun. Rawls însă susține că fie și doar
simpla întâmplare de a te fi născut într-un loc aleatoriu cu condiții și
resurse aleatorii stă la baza inegalității nedrepte în societate, iar o
societate justă ar trebui să construiască mecanisme de a corecta acest
lucru, în mod obiectiv și nediscriminatoriu. Potrivit lui, factorii
decizionali ar trebui să facă alegeri din ipostaza celui mai puțin
avantajat membru al societății, încercând astfel să asigure cel mai bun
rezultat pentru persoanele cele mai dezavantajate.

Pentru o serie de economiști, acest lucru este considerat a fi prioritar și
mai constructiv decât abordările ce vizează penalizarea celor bogați, mai
ales în contextul în care câștigurile generate de capacitatea
antreprenorială, inteligența investițională, dobândirea prin efort de
educare și formare a unor abilități speciale, sau pur și simplu doar munca
asiduă și onestă, sunt văzute ca un stimulent vital pentru creșterea
economică.

Cred că aceasta este una dintre cele mai constructive și utile perspective
pe care le putem avea inclusiv în dezbaterea actuală privind politicile de
reducere a inegalității veniturilor centrate pe rate mai mari ale
impozitului pe veniturile mari (sau pe averile mari). Indiferent de soluția
adoptată, pentru mine este evident că trebuie să luăm în considerare
bunăstarea socială atunci când analizăm evoluțiile economiei, deoarece
astăzi, ca și altădată, inegalitatea își menține tendința de creștere. În
lumea modernă sunt tot mai evidente efectele inegalității de șanse dintre
indivizi în competiția vieții.

Tot din această perspectivă, este de necontestat utilitatea PIB ca
indicator pentru multe scopuri legate de evaluarea dinamicii economiei
clasice. În același timp însă, transformările structurale prin care trece
aceasta în ultimii ani, accelerate semnificativ de criza pandemică, precum
și nevoia de a reflecta mai mult elemente privind bunăstarea socială în
construcția și evaluarea eficienței politicilor guvernamentale ne obligă să
urmărim un întreg tablou de indicatori complementari.

*Referințe:*

Forgeard, M. J., Jayawickreme, E., Kern, M. L., & Seligman, M. E. (2011).
Doing the right thing: Measuring wellbeing for public policy. International
Journal of Wellbeing, 1(1), 79-106.

Nozick, R. (1974). Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books.

Piketty, T. (2013). Capital in the 21st Century. Cambridge, MA: President
and Fellows, Harvard College.

Rawls, J. (1971). A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University
Press.

Sen, A. (1983). Development: Which way now?. The economic journal, 93(372),
745-762.

Stiglitz, J. E., Sen, A., & Fitoussi, J. P. (2009). Report by the
commission on the measurement of economic performance and social progress.

UNDP (United Nations Development Programme). (1990). Human development
report 1990.

*** http://hdr.undp.org/en/composite/HDI

*** https://www.oecdbetterlifeindex.org/#/51111111111

*** https://wid.world/

LĂSAȚI UN MESAJ

Please enter your comment!
Please enter your name here